Mevzuat nedir? Türleri, kaynakları ve yürürlük kavramı

Mevzuat ne demek?

Mevzuat, bir ülkede yürürlükte olan yazılı hukuk kurallarının tümüdür. Kavramın resmî bir tanımı da vardır: Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, mevzuatı kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Cumhurbaşkanı kararı, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler olarak sayar. Bu yönetmelik 2022 yılında yürürlüğe girdi ve 2005 tarihli öncekinin yerini aldı.

Tanımın içerdiği şey kadar dışarıda bıraktığı şey de önemlidir. Bir Yargıtay ya da Danıştay kararı bir kuralın nasıl uygulanacağını belirler, ama kendisi yeni bir kural koymaz; bu yüzden içtihat mevzuat sayılmaz. Mevzuat ile içtihat birbirinin yerine geçmez, birlikte okunur.

Sözcük ikinci bir anlamda da kullanılır: bir alanın kural bütünü. İş mevzuatı, vergi mevzuatı ya da çevre mevzuatı dendiğinde kastedilen tek bir belge değil, o konuyu kanundan genelgeye kadar düzenleyen bütün metinlerdir. Bir alanın mevzuatını bilmek, o metinlerin hangisinin hangisine dayandığını bilmek demektir.

Hangi belge türleri mevzuat sayılır?

En üstte Anayasa bulunur. Onun altında kanunlar yer alır; kanun çıkarma yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne aittir. Yürütmenin kendi düzenleme aracı Cumhurbaşkanlığı kararnamesidir ve bu metinler yetkisini doğrudan Anayasa'dan alır.

Kararnamelerin altında yönetmelikler gelir. Yönetmelik, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarına giren kanun ve kararnamelerin uygulanmasını sağlamak üzere çıkardığı, genel ve soyut kural koyan düzenlemedir. Daha ayrıntılı düzenlemeler ise tebliğ, genelge, Cumhurbaşkanı kararı ve kurul kararları biçiminde yapılır.

Sayı bakımından en kalabalık grup bu son gruptur ve bir alanın günlük uygulaması çoğu zaman kanun metninde değil burada belirlenir. Milletlerarası andlaşmalar ise ayrı bir yerde durur: Anayasa'nın 90. maddesine göre usulüne göre yürürlüğe konulmuş andlaşmalar kanun hükmündedir ve bunlar hakkında Anayasa'ya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamaz.

Artık çıkarılamayan ama hâlâ yürürlükte olan iki tür

Çoğu hiyerarşi anlatımında kanun hükmünde kararname ve tüzük de sayılır. İkisi de 2017 Anayasa değişikliğiyle kaldırıldı; 2018 yılında yeni hükûmet sistemi yürürlüğe girdiğinden beri yeni bir kanun hükmünde kararname ya da tüzük çıkarılamıyor.

Kaldırılan şey, o türü çıkarma yetkisidir. Daha önce usulüne uygun biçimde çıkmış metinler bu değişiklikle kendiliğinden yürürlükten kalkmaz. Bu yüzden resmî mevzuat kataloglarında bu başlıklar hâlâ durur ve içlerinde bugün uygulanan hükümler bulunur.

Ayrım pratikte belirleyicidir, çünkü bir tür listesi iki ayrı soruya cevap verebilir: bugün hangi türler çıkarılabilir, ve bugün hangi türlerden yürürlükte metin var. Bu iki liste aynı değildir ve bir anlatımın hangisini verdiği çoğu zaman belirtilmez. Eski bir listeyi güncel sanmak, var olmayan bir yetkiyi var saymak sonucunu doğurur.

Kararname ile karar aynı şey değil

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Cumhurbaşkanı kararı, adları benzediği için en sık karıştırılan ikilidir. Kararname yetkisini doğrudan Anayasa'dan alır ve bir kanuna dayanması gerekmez. Karar ise bir kanuna ya da kararnameye dayanılarak alınır; dayanağı olmadan tek başına var olamaz.

Fark denetim merciinde görünür hâle gelir. Kararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler; Cumhurbaşkanı kararları idari işlem niteliğinde olduğu için idari yargının, ilk derecede Danıştay'ın denetimine tabidir. Bir metne itiraz edilecekse türünün doğru belirlenmesi, hangi yolun açık olduğunu belirler.

Normlar hiyerarşisi: tek kural

Normlar hiyerarşisi tek bir kuralı anlatır: alt sıradaki bir norm, üst sıradakine aykırı olamaz. Bir yönetmelik dayandığı kanuna aykırı hüküm getirirse o hüküm hukuka aykırıdır; aynı mantık yukarı doğru da işler. Bu kuralın kendiliğinden işleyen bir mekanizması yoktur, aykırılığı bir merci tespit eder: kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa'ya uygunluğunu Anayasa Mahkemesi, yönetmelik ve tebliğ gibi düzenleyici idari işlemlerin üst normlara uygunluğunu idari yargı denetler.

Basamakların tam sırası, çatışma hâlinde hangi hükmün uygulanacağı ve piramit resminin istisnaları ayrı bir konudur; ayrıntısı mevzuat hiyerarşisi sayfasında anlatılıyor.

Yönetmelik, tebliğ ve genelge arasındaki fark

Yönetmelik, dayandığı kanun ya da kararnameye aykırı olamayan, genel ve soyut kural koyan bir düzenlemedir. Kimi ilgilileri değil, tanımladığı duruma giren herkesi bağlar. Türkiye'de yönetmelikler çıkaran makama göre de ayrılır: Cumhurbaşkanlığı, kurum ve kuruluş, üniversite yönetmelikleri gibi.

Tebliğ, bir konunun uygulanmasına ilişkin ayrıntıyı belirler ve ilgilileri bağlayan hükümler içerebilir. Vergi ve finans alanında uygulamanın asıl ağırlığı tebliğlerdedir; kanun metninden tek başına bir sonuca varmak çoğu zaman ilgili tebliği okumadan mümkün olmaz. Bu yüzden bir alanın kurallarını yalnız kanun düzeyinde takip etmek yarım bir takip olur.

Genelge ise kural olarak idarenin kendi birimlerine yönelik bir talimattır ve yeni bir hak ya da yükümlülük getirmesi beklenmez. Ama bir genelge fiilen genel ve soyut kural koyuyorsa, adına bakılmaksızın düzenleyici işlem sayılır ve yargı denetimine açılır. Belgenin hukuki niteliğini başlığı değil içeriği belirler; bu, adı genelge olan bir metnin yönetmelik gibi denetlenebileceği anlamına gelir.

Mevzuat nerede yayımlanır?

Kanunlar, kararnameler ve genel nitelikli düzenleyici işlemler Resmî Gazete'de yayımlanır. Resmî Gazete günlük çıkar ve aynı gün içinde mükerrer sayı yayımlanabilir. Bir günün içeriğinin tamamını görmek için mükerrer sayılara da bakmak gerekir; yalnız asıl sayıya bakan bir takip, o günün bir kısmını kaçırır.

Burada yaygın bir yanlış vardır: her yönetmelik Resmî Gazete'de yayımlanmaz. 3011 sayılı Kanun'a göre Resmî Gazete'de yayımlanacak yönetmelikler, işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamu personeline ilişkin genel hükümler taşıyan ve kamuyu ilgilendiren yönetmeliklerdir.

Aynı kanun iki istisna getirir. Mahallî idarelerin kendi yetki ve görev alanlarına giren yönetmelikleri mahallinde ilan edilir; millî güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler ise yayımlanmaz. Sonuç şudur: Resmî Gazete'yi takip etmek, yürürlükteki bütün yönetmelikleri takip etmekle aynı şey değildir.

Yürürlük tarihi nedir?

Bir metnin Resmî Gazete'de yayımlanmış olması, o gün yürürlüğe girdiği anlamına gelmez. Metinlerin sonunda bir yürürlük maddesi bulunur ve yürürlük tarihini o madde belirler: yayım günü, ileride belirli bir tarih, ya da yayımdan belirli bir süre sonrası olabilir. Aynı metin içinde farklı maddelerin farklı tarihlerde yürürlüğe girmesi de olağandır.

Kural olarak bir uyuşmazlıkta olayın gerçekleştiği tarihte yürürlükte olan hüküm uygulanır. Bu da yürürlükten kalkmış metinlerin aranabilir kalmasını gerektirir. Bir değişikliğin sizi ne zaman etkilediğini belirlemek ve bir maddenin eski hâline ulaşmak ayrı bir iştir; ayrıntısı madde geçmişi nasıl öğrenilir sayfasında anlatılıyor.

Resmî kaynağın kapsamı ve sınırları

Türkiye'de mevzuatın resmî elektronik kaynağı, Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan Mevzuat Bilgi Sistemi'dir. Anayasa, kanunlar, kanun hükmünde kararnameler, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanı kararları ve genelgeleri, tüzükler, yönetmelikler ve tebliğler burada yürürlükteki hâlleriyle bulunur.

Kapsamın sınırları da ilan edilmiştir ve bir takip yöntemi kurmadan önce bunları bilmek gerekir. Sistemdeki tebliğler, 1 Ocak 2004 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiş olanlardır. Mülga kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin tamamı da sistemde yer almaz; yalnız bir kısmına ulaşılabilir.

Buna ek olarak kurumların kendi genelgeleri, kurul kararları ve idari görüşleri çoğu zaman yalnız o kurumun kendi sitesinde yayımlanır. Bir alanın uygulaması bu belgelerde şekilleniyorsa tek bir kaynağı izlemek yeterli olmaz. Bu bir eksiklik değil kapsam tercihidir: resmî kaynağın işi yürürlükteki hukuku yayımlamaktır.

Mevzuat tek başına okunmaz

Bir kuralın bugün ne anlama geldiği iki şeyden çıkar: metnin kendisi ve o metni yorumlayan kararlar. Aynı madde, mahkemelerin istikrarlı yorumuyla metinden okunabileceğinden daha dar ya da daha geniş uygulanabilir. Bu yüzden mevzuat ile içtihat ayrı iki kaynak değil, aynı sorunun iki yarısıdır.

İkinci bağlantı atıflardır. Bir yönetmelik dayandığı kanuna, bir tebliğ dayandığı yönetmeliğe gönderme yapar; bir kanun başka bir kanunun maddesine atıf yapar. Bir maddeyi kimin değiştirdiğini, ona hangi alt düzenlemelerin dayandığını ya da hangi kararların onu yorumladığını görmek, bu atıf bağlarını izlemeyi gerektirir.

Bu yüzden bir kuralı değerlendirmek, metni, ona dayanan alt düzenlemeleri ve onu yorumlayan kararları birlikte okumayı gerektirir. Norma Türk mevzuatı ile içtihadı aynı aramada birleştirir ve aralarındaki atıf bağları iki yönde izlenebilir: bir maddenin dayanağı ile ona atıf yapanlar aynı yerde görünür.