Norma
Norma › Rehber › Mevzuat hiyerarşisi
Mevzuat hiyerarşisi: hangi norm hangisini bağlar
Normlar hiyerarşisi, aynı olaya birden fazla kural uyduğunda hangisinin üstün olduğunu belirleyen sıralamadır. Türk hukukunda sıra Anayasa ile başlar, milletlerarası andlaşma, kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile sürer, yönetmelik ve tebliğ ile iner. Ancak sıralamayı bilmek tek başına yetmez: aykırı bir norm iptal edilene kadar uygulanmaya devam eder ve her çatışmayı hiyerarşi çözmez.
Mevzuatla çalışan herkes bir noktada aynı duvara çarpar: elindeki iki metin aynı konuyu farklı düzenliyor. Bir tebliğ bir şey söylüyor, dayandığı kanun başka bir şey. Bir yönetmelik bir yükümlülük getiriyor, Anayasa o konunun ancak kanunla düzenlenebileceğini söylüyor. Hangisine göre hareket edileceğinin cevabı normlar hiyerarşisidir, yani kuralların birbirine göre gücünü belirleyen sıralama.
Bu sıralama genellikle bir piramit olarak çizilir ve çizim öğrenmeyi kolaylaştırır. Ne yazık ki piramit uygulamada birkaç yerde kırılıyor: Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kanunun altında değildir, aynı basamaktaki iki kanun çatıştığında hiyerarşi hiçbir şey söylemez ve üst norma aykırı bir yönetmelik iptal edilmediği sürece yürürlükte kalmaya devam eder. Aşağıda hem basamakları hem de basamakların yetmediği yerleri bulacaksınız.
Normlar hiyerarşisi hangi soruyu cevaplar
Normlar hiyerarşisi, aynı olaya uyan birden fazla kural bulunduğunda hangisinin üstün olduğunu belirleyen sıralamadır. Temel ilkesi tek cümleyle özetlenir: alt norm üst norma aykırı olamaz. Anayasa'nın 11. maddesi bu ilkeyi açıkça kurar; Anayasa hükümleri bağlayıcı temel hukuk kurallarıdır ve kanunlar Anayasa'ya aykırı olamaz.
Sıralamanın arkasındaki mantık bir yetki zinciridir. Her basamak, düzenleme yapma yetkisini bir üstündeki metinden alır; bir yönetmelik kendi başına yetki üretmez, bir kanunun ya da kararnamenin verdiği yetkiyle çıkar. Bu yüzden hiyerarşi sadece bir güç sıralaması değil, aynı zamanda bir metnin nereden doğduğunun haritasıdır. Sıralamanın ikinci bir işlevi de yorum alanındadır: bir alt normun birden fazla okunuşu mümkünse, üst norma uygun düşen okunuş tercih edilir.
Hiyerarşinin cevaplamadığı bir soru var ve karıştırılması pahalıya geliyor: metnin hangi tarihte hangi hâlde olduğu. Hiyerarşi kuralların dikey ilişkisini, yürürlük ise zaman eksenini anlatır. Bir hükmün üst norma uygun olması, olay tarihinde yürürlükte olduğu anlamına gelmez.
Türk hukukunda basamaklar: Anayasa'dan genelgeye
En üstte Anayasa bulunur. Onun altındaki basamakta Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin çıkardığı kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve aynı düzeyde, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar yer alır; Anayasa'nın 90. maddesine göre bu andlaşmalar kanun hükmündedir ve haklarında Anayasa'ya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulamaz. Aynı maddenin son cümlesi sınırlı bir ayrıcalık tanır: temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir andlaşma ile kanun aynı konuda farklı hüküm içeriyorsa andlaşma hükmü esas alınır. Bu, andlaşmayı kanunun üstüne çıkarmaz; çatışma hâlinde önce uygulanacak konuma getirir.
Kanunların ve kararnamelerin altında, Anayasa'nın 124. maddesine dayanan yönetmelikler gelir; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve kararnamelerin uygulanmasını sağlamak üzere, bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilir. En altta tebliğ, genelge, yönerge ve sirküler gibi uygulama metinleri yer alır.
Eski metinlerde karşılaşılan iki tür artık üretilmiyor. 2017 Anayasa değişikliğiyle tüzük ve kanun hükmünde kararname kaldırıldı; yürürlükte kalmış olanlar hâlâ okunur ve uygulanır, ama yenisi çıkmaz. Bir arşiv taramasında bu adlarla karşılaşmak doğaldır, güncel bir düzenlemede karşılaşmak değildir.
Piramidin kırıldığı yer: kararname ile kanun ilişkisi
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanunu uygulamak için çıkarılan bir alt metin değildir. Anayasa'nın 104. maddesi Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine ilişkin konularda doğrudan düzenleme yapma imkânı verir; kararname bu yetkiyi bir kanundan değil, doğrudan Anayasa'dan alır. Bu nedenle kararnameyi yönetmelikle aynı kefeye koymak baştan yanlış bir okumadır.
Aynı madde kararnamenin sınırlarını da sayar. Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevler kararnameyle düzenlenemez; Anayasa'da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kararname çıkarılamaz; kanunda açıkça düzenlenmiş bir konuda da çıkarılamaz. Münhasıran kanunla düzenlenecek alanların en bilinen örneği vergidir; Anayasa'nın 73. maddesine göre vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Yani ilişki bir üstünlük sıralamasından çok bir konu paylaşımıdır.
Çatışma hâlinde yön nettir ve kanun lehinedir. Kararname ile kanunda farklı hükümler bulunursa kanun hükümleri uygulanır, Meclis aynı konuda kanun çıkarırsa kararname hükümsüz hâle gelir. Pratik sonucu şudur: bir kararname hükmünü okurken aynı konuda sonradan kanun çıkıp çıkmadığına ayrıca bakmak gerekir, çünkü metin yerinde dururken etkisini yitirmiş olabilir.
Cumhurbaşkanı kararı ile kararnamesi aynı şey değil
İsimler birbirine çok benziyor, hukuki nitelikleri ise farklı. Kararname, yukarıda anlatıldığı gibi genel ve soyut kural koyan bir düzenlemedir. Cumhurbaşkanı kararı ise çoğunlukla bir kanunun veya kararnamenin verdiği yetkiye dayanılarak alınan, daha dar kapsamlı bir işlemdir: bir atama, bir vergi oranının belirlenmesi, bir kamulaştırma ya da bir özelleştirme işlemi gibi.
Karışma riski teorik değil. İkisi de Resmî Gazete'de yayımlanır, ikisi de numara taşır ve bir arama sonucunda yan yana görünür. Üstelik bazı kararlar genel nitelikte hükümler de taşıdığı için adına bakarak tür tayin etmek güvenilmez.
Ayrımı yapmanın en kısa yolu metnin dayanak cümlesini okumaktır. Kararname Anayasa'nın 104. maddesine dayanır; karar ise belirli bir kanunun ya da kararnamenin belirli bir maddesine. Dayanak farkı, metnin hangi basamakta durduğunu ve neyi bağlayabileceğini doğrudan söyler.
Yönetmelik, tebliğ ve genelge: belirleyici olan dayanak
Yönetmeliklerin büyük bölümü aynı kalıpla açılır: amaç, kapsam, dayanak, tanımlar. Dayanak maddesi, o yönetmeliğin hangi kanunun hangi maddesinden yetki aldığını yazar ve metnin hiyerarşideki yerini belirleyen asıl cümle budur. Yönetmelik dayanağının çizdiği sınırı aşarsa, konusu ne kadar makul olursa olsun hukuka aykırı hâle gelir. Bunun pratik karşılığı şudur: bir yönetmelik, kanunda karşılığı bulunmayan yeni bir yükümlülük ihdas edemez, yalnızca kanunun kurduğu yükümlülüğün nasıl yerine getirileceğini düzenleyebilir.
Tebliğ genellikle bir kanunun veya yönetmeliğin verdiği yetkiyle teknik ayrıntıyı belirler; oran, usul, biçim, süre gibi hususları doldurur. Hiyerarşide yönetmeliğin altında sayılması alışılmış bir kabuldür, ancak asıl ölçüt yine yetkinin nereden alındığıdır. Adında tebliğ yazan bir metin, dayanağına göre beklenenden geniş bir alanı düzenliyor olabilir.
Genelge kural olarak bir iç işlemdir: idarenin kendi birimlerine mevzuatı nasıl uygulayacaklarını anlatır ve vatandaşa yeni bir yükümlülük getiremez. Buna rağmen fiilen yeni bir kural koyuyor, bir hakkı daraltıyor ya da yeni bir yükümlülük yaratıyorsa Danıştay içtihadında düzenleyici işlem gibi değerlendirilir ve iptal davasına konu olabilir. Kısacası bir metnin adı, onu denetimden muaf tutmuyor.
Çatışma hâlinde üç kural, belirli bir sırayla
Çatışmayı çözen ilk kural hiyerarşidir: üst norm üstündür. Ne var ki bu kural yalnızca farklı basamaktaki metinler için işler. Aynı basamakta duran iki kanun aynı konuyu farklı düzenliyorsa hiyerarşi tamamen sessiz kalır ve soru cevapsız durur.
İkinci kural kapsama bakar: özel düzenleme, genel düzenlemeyi önceler. Dar bir alanı ayrıntılı düzenleyen bir hüküm, aynı konuya genel olarak değinen bir hükmün önüne geçer. Bu kuralın tarih kuralından önce gelmesi önemlidir, çünkü ikisi sık sık birlikte karşımıza çıkar.
Üçüncü kural zamana bakar: sonraki kanun, aynı konuyu düzenleyen önceki kanunun çatışan hükmünü değiştirir ya da yürürlükten kaldırır. Bu kaldırma her zaman açıkça yazılmaz; sonraki metin eskisini anmadan da onu fiilen işlemez kılabilir. Ama burada önemli bir kayıt var: sonraki kanun GENEL, önceki kanun ÖZEL nitelikteyse kural tersine işler. Sonraki tarihli genel bir kanun, önceki tarihli özel bir kanunu kendiliğinden yürürlükten kaldırmış sayılmaz; kanun koyucunun bunu amaçladığı anlaşılmadıkça özel hüküm uygulanmaya devam eder. Doktrinde bu çatışmanın çözümü tartışmalıdır ve her olayda kanunun amacına bakılır. Sıra bu yüzden şöyledir: önce basamak, sonra özel ve genel ilişkisi, en son tarih. Mülga ile değişik hüküm ayrımının ayrıntısı mülga nedir sayfasında ele alınıyor.
Aykırılık kendiliğinden yok olmaz
Hiyerarşiyi anlatan metinlerin çoğu alt norm üst norma aykırı olamaz cümlesiyle biter ve en pratik soruyu yanıtsız bırakır: aykırı bir norm ne olur? Cevap şudur: aykırılık o metni kendiliğinden yok etmez. Aykırı bir yönetmelik veya tebliğ, yetkili bir merci iptal edene kadar yürürlüktedir, idare onu uygular ve ona dayanarak işlem yapar.
İptal yetkisi basamağa göre değişir. Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa'ya uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler. Yönetmelik, tebliğ ve düzenleyici nitelikteki genelgeler ise idari yargının konusudur; ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı dava doğrudan Danıştay'da açılır.
Süreler de bu noktada devreye girer ve tek bir süre yoktur. İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesine göre, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde dava açma süresi Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün, vergi mahkemelerinde otuz gündür; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde süre ilan tarihini izleyen günden başlar. Vergi tebliğleri bakımından bu ayrım belirleyicidir, çünkü altmış güne güvenen bir okur süreyi kaçırabilir. Süre geçmişse işlem uygulandığında düzenleyici işlem ile uygulama işlemi birlikte dava edilebilir. Ayrıca Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlüğe girer ve geriye yürümez, yani geçmiş bir olayda iptal edilmiş hüküm hâlâ belirleyici olabilir. Mahkeme iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi ileri bir güne de bırakabilir; bu tarih yayım gününden başlayarak bir yılı geçemez.
Nerede yayımlanır, nerede yayımlanmaz
Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri Resmî Gazete'de yayımlanır. Cumhurbaşkanı kararları ile genelgeler ise koşulludur: 10 sayılı Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 4. maddesi bunları “Cumhurbaşkanlığınca Resmî Gazete'de yayımlanması uygun görülen karar ve genelgeler” biçiminde sayar. Yani bir Cumhurbaşkanı kararının Resmî Gazete'de çıkmaması onu geçersiz kılmaz; o kararın yayımı zorunlu değildir. Yönetmeliklerin tamamı için aynı şey geçerli değil: 3011 sayılı Kanun hangi yönetmeliklerin yayımlanacağını sayar; kurumlar arası işbirliğine ve yetki alanlarına ilişkin hükümler taşıyan, kamu personeline dair genel hükümler içeren ve kamuyu ilgilendiren yönetmelikler yayımlanır. Bu tarife girmeyen yönetmelikler kurumun kendi usulüyle duyurulur.
Genelge, yönerge ve iç talimatlar kural olarak Resmî Gazete'de yer almaz. Buradan çıkan sonuç uygulamada sık sık ters okunuyor: bir metni Resmî Gazete arşivinde bulamamak, böyle bir kuralın bulunmadığı anlamına gelmez. Kurumun kendi sitesi, duyuru arşivi ya da ilgili birimi tek kaynak olabilir. Bir uyum çalışmasında bu ayrım doğrudan kapsama etki eder: yalnızca Resmî Gazete izlenerek kurulan bir takip, iç düzenlemelerle gelen yükümlülükleri hiç görmez.
Yayım ile yürürlük de aynı şey değil. Yürürlük tarihi genellikle metnin son maddelerinde yazılıdır. Yürürlük maddesinin hiç bulunmadığı hâller için eskiden genel bir yedek kural vardı: 1322 sayılı Kanun, yürürlük tarihi gösterilmemiş bir kanunun yayımından kırk beş gün sonra hüküm doğuracağını söylüyordu. O kanun 2 Temmuz 2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 231. maddesiyle yürürlükten kaldırıldı. Ama yedek kural ortadan kalkmadı, içeriği değişti: aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 15. maddesi bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılıncaya kadar 1322 sayılı Kanunun uygulanmasını sürdürdü; altı gün sonra yayımlanan 15 Temmuz 2018 tarihli ve 10 sayılı Resmî Gazete Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi de 7. maddesinde yeni kuralı koydu: kanunlar, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve yönetmelikler ile diğer düzenlemeler, ayrıca bir yürürlük tarihi belirtilmemişse Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlüğe girer. Anayasa'nın 104. maddesi de kararname ve yönetmelikler için aynı varsayılanı söyler. Yani bugünkü yedek kural kırk beş gün değil AYNI GÜNDÜR — ve tuzak tam burada: kırk beş günlük kuralı hâlâ yürürlükte sanan biri mülga bir hükme dayanmış olur ve metni, gerçekte yürürlüğe girdiğinden kırk beş gün SONRA yürürlükte sanar.
Bir normun basamağını ve dayanağını görmek
Pratikte izlenecek yol üç adımdan oluşur. Önce metnin dayanak maddesi okunur ve yetkiyi hangi üst normdan aldığı bulunur. Sonra o dayanağın hâlâ yürürlükte olduğu doğrulanır; dayanak kanun yürürlükten kalkmışsa ona bağlı yönetmelik çoğu zaman dayanaksız kalır. Son olarak dayanağın olay tarihindeki hâli kontrol edilir, çünkü aynı madde yıllar içinde birkaç kez değişmiş olabilir.
Bu adımların hepsinde aynı tuzak var: bir belgeyi yalnızca numarasıyla aramak. Aynı numarayı taşıyan farklı türde metinler bulunabilir ve bir kanunla aynı numaralı bir kararı karıştırmak yanlış bir dayanak zinciri kurar. Somut bir örnek: 2942 sayısı hem Kamulaştırma Kanununa hem de İthalat Rejimi Kararına ek bir Cumhurbaşkanı kararına karşılık gelir; yalnız numarayla yapılan bir arama ikisini ayırt etmez. Bir belgeyi tekilleştiren şey numara değil, numara ile ad ve türün birlikteliğidir.
Norma bu üç adımı tek ekranda yapmak için kuruldu: belgeler tür ayrımıyla saklanır, atıf bağları iki yönde gezilebilir, yani bir metnin dayanağı ile ona atıf yapanlar birlikte görünür. Yürürlükten kalkmış belgeler ayrı işaretlidir ve bir maddenin iki tarih arasındaki hâli karşılaştırılabilir.
Sık sorulan sorular
Normlar hiyerarşisinde sıra nasıldır?
En üstte Anayasa bulunur. Onun altındaki basamakta kanunlar, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar aynı düzeyde yer alır; andlaşmalar Anayasa m.90 uyarınca kanun hükmündedir. Onların altında yönetmelikler, en altta tebliğ, genelge ve yönerge gibi uygulama metinleri bulunur.
Yönetmelik kanuna aykırı olursa ne olur?
Aykırılık yönetmeliği kendiliğinden geçersiz kılmaz. Yetkili idari yargı mercii iptal edene kadar yönetmelik yürürlükte kalır ve idare onu uygular. Ülke çapında uygulanan düzenleyici işlemlere karşı dava doğrudan Danıştay'da açılır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kanundan üstün müdür?
Değildir. Kararname yetkisini doğrudan Anayasa'dan alır, bu yüzden yönetmelik gibi bir alt metin de değildir. Ancak kararname ile kanunda farklı hükümler bulunursa kanun uygulanır ve Meclis aynı konuda kanun çıkarırsa kararname hükümsüz hâle gelir.
Cumhurbaşkanı kararı ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasındaki fark nedir?
Kararname genel ve soyut kural koyan bir düzenlemedir ve dayanağı Anayasa'nın 104. maddesidir. Cumhurbaşkanı kararı ise bir kanunun veya kararnamenin verdiği yetkiye dayanan, atama ya da oran belirleme gibi daha dar kapsamlı bir işlemdir.
Aynı düzeydeki iki kanun çatışırsa hangisi uygulanır?
Bu soruyu hiyerarşi çözmez. İki ölçüt vardır ve sırası önemlidir: önce özel ve genel ilişkisine bakılır, sonra tarihe. Özel düzenleme genel düzenlemeyi önceler; sonraki tarihli genel bir kanun, önceki tarihli özel bir kanunu kendiliğinden yürürlükten kaldırmış sayılmaz. Özel hüküm yoksa sonraki kanun önceki kanunun çatışan hükmünü kaldırır.
Her yönetmelik Resmî Gazete'de yayımlanır mı?
Hayır. 3011 sayılı Kanun hangi yönetmeliklerin yayımlanacağını belirler; kurumlar arası yetki ilişkisine, kamu personeline dair genel hükümlere ve kamuyu ilgilendiren konulara ilişkin olanlar yayımlanır. Diğerleri kurumun kendi usulüyle duyurulur.
Bir yönetmeliğin dayanağı nasıl bulunur?
Metnin başındaki dayanak maddesi, yetkinin hangi kanun ve maddeden alındığını yazar. Ardından o maddenin hâlâ yürürlükte olduğu ve olay tarihindeki hâli doğrulanır; dayanak kanun yürürlükten kalkmışsa yönetmelik çoğu zaman dayanaksız kalır.
Norma'yı denemek ister misiniz?
Kurulum yok, sunucu yok. Hesap açtığınız gün kullanmaya başlarsınız.
Ücretsiz deneyin